Carlos Evaristo Hernández
1. Aspectos metodológicos básicos
El objetivo de nuestro trabajo es la recopilación de información y el análisis del proceso de desarrollo territorial de la Mancomunidad La Montañona[1],[1] La Mancomunidad La Montañona, constituida en 1999, agrupa a 7 municipios del Departamento de Chalatenango, El Salvador. Los Municipios que integran la Macomunidad La Montañona son: Chalatenango, Concepción Quezaltepeque, Compalapa, La Laguna, El Carrizal, Ojos de Agua y Las Vueltas. El Departamento de Chalatenango tiene 33 Municipios en total y es uno de los 14 Departamentos de El Salvador.
Tomamos como categorías ejes “Gestión del Conocimiento” y “Plan de Ordenamiento Territorial”.
En el esfuerzo de construir una aproximación a un conocimiento sistemático del proceso de desarrollo territorial en La Montañona, se examinan tres momentos principales: la recopilación de la información, el análisis de la información, la redacción del documento final y la presentación de resultados de la investigación.
Es consustancial al primer momento de la investigación, cuando se recopila la información la identificación de las fuentes de información. Como se sabe las fuentes de información son secundarias o bibliográficas o electrónicas y primarias o de campo.
Las fuentes secundarias nos proporcionan información indirecta del objeto de estudio y las fuentes primarias nos proveen información directa. En nuestro caso la información secundaria, la hemos obtenido básicamente de archivos electrónicos de múltiples estudios y propuestas que estaban en el “disco duro” de los archivos de la Unidad Técnica Institucional de la Mancomunidad La Montañona y que fueron extraídos por medio de la cooperación técnica del Sistema de Información Geográfica de la Universidad de El Salvador.
La información primaria se ha obtenido de entrevistas a participantes que han tenido un papel protagónico en el proceso de ordenamiento territorial, ya sea como líderes locales o integrantes de organizaciones que trabajan en el Plan de Ordenamiento Territorial, especialmente a través del programa de radio “Nuestro Territorio”, patrocinado por el PBDF para la Gestión del Conocimiento; otra fuente de información primaria lo han constituido la investigación participativa en más de medio centenar de reuniones en las que han participado diferentes organizaciones de gran importancia en la gestión del territorio, como el Comité Ambiental de Chalatenango, CACH y la Mesa de Pago y Compensación por Servicios Ambientales.
2. Para conceptualizar Gestión del Conocimiento para el Plan de Ordenamiento Territorial
La Gestión del Conocimiento es una rama de desarrollo reciente que se origina en la Ciencia de la Administración de Empresas. Los avances de la Revolución Científico Técnica, desde mediados del siglo XX popularizaron el uso de la computadora y la comunicación satelital que tiene una de sus concreciones determinantes en la difusión global de la Internet. El conocimiento se proyecta como instrumento de trabajo en la computadora y evidencia su papel protagónico posibilitando que una cantidad de personas nunca antes vista en la historia de la humanidad, cree, comparta y difunda sus conocimientos. El conocimiento individual se colectiviza, el desarrollo cognoscitivo local se hace consustancial al desarrollo cognoscitivo global.
Si tratáramos de expresar la importancia del conocimiento en los procesos económicos del mundo actual, diríamos que ahora se cuentan 6 factores de la producción: tierra o recursos naturales, trabajo, capital, tecnología, capacidad empresarial y conocimiento.
A finales del siglo XX y en la primera mitad del siglo XXI se inicia la sistematización, sin relevarlo como tal, del conocimiento como factor de la producción y surge en la cultura anglosajona de la administración de empresas la corriente de “administración del conocimiento” (knowledge management) que se conoce en español como “gestión del conocimiento”. En español, son diferentes los conceptos de “administración” y “gestión”; la gestión es concebida más como una acción de promoción para lograr adhesiones institucionales y materiales hacia los propósitos del conocimiento en tanto que la administración se concibe como un proceso a través del cual se planifica, organiza, dirige, ejecuta, integra y controla el conocimiento. En consecuencia la gestión forma parte de la administración del conocimiento. Se ha generalizado en la cultura hispano parlante el uso del término “gestión” para referirse a la “administración” del conocimiento por ello, para efectos de nuestra exposición usaremos como sinónimos los términos ya referidos, excepto que indiquemos lo contrario.
La importancia del territorio como categoría crucial del desarrollo económico y social también se pone de relieve desde mediados del siglo XX.
En el siglo XX, se produjeron descubrimientos científico técnicos que en cantidad y calidad superan los descubrimientos de los siglos anteriores, sin los cuales, desde luego hubiera sido imposible tener los avances de la producción, distribución y consumo del siglo XX y de nuestros días. La producción se ha hecho más intensa y más amplia, hay mayor cantidad, calidad y diversidad de productos en el mundo actual. La robotización de los procesos productivos, genera más bienes y servicios, pero al mismo tiempo existe una destrucción sin precedentes de los recursos naturales. La explotación del territorio se convierte en una amenaza para el mismo ser humano, porque se generan peligros ambientales y porque se deterioran los recursos a tal grado que se pone en peligro la existencia y habitabilidad de las generaciones futuras. Hasta las exploraciones del espacio sideral se realizan en nuestros días con la clara finalidad de encontrar condiciones de habitabilidad para el ser humano en otros planetas, previendo la situación futura de los desastres ecológicos del planeta tierra.
A finales del siglo XX y principios del siglo XXI evoluciona en la ciencia social el concepto de desarrollo sostenible. Por desarrollo sostenible se entiende el proceso de creación de bienes y servicios que elevan las condiciones materiales y espirituales de existencia del ser humano, sin comprometer el bienestar de las generaciones futuras por el deterioro y la destrucción de los recursos naturales.
El concepto de desarrollo sostenible establece la necesidad de incorporar a la teoría del desarrollo económico, las teorías del desarrollo social y ambiental (también denominado desarrollo ecológico). Ideográficamente se expresa por medio de un triángulo en cuyos vértices se encuentra el desarrollo económico (vértice superior), el desarrollo social (vértice lateral izquierdo) y el desarrollo ambiental o ecológico (vértice lateral derecho).
En el contexto de las teorías del desarrollo sostenible, se gestaron desde finales del siglo XX, corrientes de pensamiento que relevaron la importancia del territorio como categoría central de concepciones y propuestas de políticas de desarrollo. El territorio contiene los recursos naturales y humanos, y viceversa, el ser humano y la naturaleza tienen expresión histórica y geográfica o territorial. En esta dirección también se puso de relieve en la teoría del territorio el problema filosófico entre la realidad y la posibilidad, entre el uso actual del territorio y su uso potencial o posible, que no amenace las condiciones de subsistencia de las generaciones futuras.
En un proceso reciente, que tiene probablemente un par de décadas, la planificación del desarrollo ha dado origen a los denominados Planes de Ordenamiento Territorial, que intentan solucionar en función del Desarrollo Sostenible, es decir conservando y mejorando la existencia de recursos naturales y las condiciones ambientales para las generaciones futuras con procesos de producción y consumo que incrementalmente deterioran y destruyen recursos naturales y humanos en un territorio determinado; probablemente pueda agregarse que en la teoría de los planes de ordenamiento territorial se abre paso cada vez con más amplitud la corriente teórica que sostiene que el territorio no es una categoría esencialmente física o natural sino social; de lo que se deriva la necesidad del estudio sociológico, económico, histórico, político y cultural del territorio.
El concepto de Gestión del Conocimiento para el Plan de Ordenamiento Territorial puede conceptualizarse como el proceso a través del cual se planifica, organiza, dirige, integra, ejecuta y controla, la creación y transmisión del pensamiento individual y colectivo, para transformar positivamente determinada geografía natural y humana.
3. Para diferenciar “ordenamiento territorial” de “orientación territorial”.
En la construcción de un Plan de Ordenamiento Territorial, se encuentran de manera explícita, tres categorías iniciales: plan, orden y territorio. Teóricamente las categorías que nos parece, no presentan dificultad al menos en su formulación son la de plan y territorio, existen definiciones en las cuales es posible lograr cierto grado de consenso aún cuando se tengan diferentes puntos de partida epistemológicos.
Plan es la expresión prospectiva de objetivos, actividades, tareas, recursos, tiempo y presupuesto para obtener un resultado predeterminado. Territorio es la concreción espacial y temporal, natural y social en la superficie de nuestro planeta.
Naturalmente que estas definiciones iniciales requieren ampliación y profundización pero nos interesa señalar, que para efectos de comprensión del concepto “plan de ordenamiento territorial” las nociones de plan y territorio no presentan una dificultad por su contenido controversial.
El concepto “ordenamiento” aplicado a la planificación territorial, a la inversa de las nociones de plan y territorio, se nos presenta como altamente controversial. En efecto, la palabra “orden” asociada a la planificación del territorio tiene aspectos teóricos y prácticos que contradicen en todo su sentido, amplio y estricto, lo que se concibe como “orden”. En una sociedad capitalista, en sentido estricto, no se puede ordenar el uso del territorio puesto que el funcionamiento territorial se sustenta en iniciativas y posesiones privadas y el poder político correspondiente que contradicen concepciones y políticas de desarrollo que regulen de manera rígidamente compulsiva las transformaciones territoriales.
Un sistema social y económico basado en el mercado, enfatiza la iniciativa productiva privada en todo tipo de transformaciones, incluidas las territoriales. El contenido de la acción económica territorial es, desordenado, disperso y se conoce como “libertad de empresa” o “iniciativa privada”; el ordenamiento en el sistema de mercado solamente puede entenderse como un conjunto de orientaciones encaminadas a ejercer persuasión, presión, represión y coacción social principalmente para orientar, no para ordenar, una determinada relación entre sociedad y territorio. No puede entenderse el ordenamiento territorial como el impositivo, estricto y forzoso cumplimiento de ordenanzas municipales, concepciones, decisiones y disposiciones de entidades e instituciones.
La esencia del plan de ordenamiento territorial es su potencial persuasivo y no represivo en la gestión de una relación positiva entre territorio y sociedad. No se puede concebir el POT solamente como un listado de ordenanzas cuasi militares ni los procesos de socialización del POT deben tener la finalidad exclusiva de inculcar la aceptación de imposiciones, sino la de hacer conciencia sobre la necesidad de cuidar y desarrollar el territorio y gestionar el conocimiento de la sociedad y sus instancias para generar alternativas de desarrollo territorial sustentable y rentable, en términos sociales y financieros.
4. Momentos de construcción del Plan de Ordenamiento Territorial en la Mancomunidad La Montañona
Puede decirse que el Plan de Ordenamiento Territorial de la Mancomunidad La Montañona de Chalatenango, agrupación de siete municipios de uno de los catorce departamentos de El Salvador tiene tres momentos importantes en su evolución histórica reciente.
Los momentos históricos del Plan de Ordenamiento Territorial de La Montañona son los siguientes: antes del 2000, del 2001 al 2004 y del 2004 hasta la fecha.
Primer momento: antes del 2000
Entre 1998 y 1999 se formuló el PADEMA, Plan de Manejo Ambiental de Chalatenango, auspiciado por el Programa de Desarrollo Rural de Chalatenango, PROCHALATE. Antes del PADEMA el conocimiento para la planificación del territorio no se había sistematizado y las ordenanzas territoriales fueron prácticamente inexistentes. Durante el período del conflicto bélico de la década del 80 muchos territorios de la Mancomunidad fueron abandonados o reducidamente explotados.
En los inicios de la década del 90 (1992) del siglo XX se firmaron los Acuerdos de Paz que pusieron fin por medio de una solución política negociada al conflicto bélico que marcó la historia de El Salvador, en las décadas del 70 y del 80. Después de la firma de los Acuerdos de Paz, se intensificó la participación diversificada de la cooperación internacional en procesos de asistencia económica, política y técnica requeridos por la desmovilización y reinserción de combatientes y la recuperación, estabilización e integración territorial de zonas que como Chalatenango que habían sido zonas de control de la insurgencia y teatros de operaciones militares durante el conflicto bélico. En este contexto se concibió el PADEMA (1998-1999). Como su nombre lo indica, partiendo del manejo de problemas ambientales, el PADEMA llegó a la conclusión que uno de los relevantes “problemas institucionales” era “la falta de estrategia de ordenamiento del territorio, basada en el manejo sostenible de sus recursos naturales”.
El PADEMA registró cuatro compromisos principales coincidentes con la visión de desarrollo sostenible:
i. “Reordenamiento territorial con base en el uso sostenible de recursos naturales de acuerdo a su aptitud, para organizar el establecimiento de unidades ambientales de producción y manejo sostenible de recursos naturales (UAPMS) en los ámbitos económico, social, cultural y ambiental”.
ii. “Reconversión económica (…) desarrollo de una cultura empresarial con visión de mediano y largo plazo”.
iii. “Reforma Institucional (…) marco normativo concertado entre Estado, municipalidades, sectores productivos, sociedad civil y cooperación internacional.”
iv. “Rescate cultural (…) construir un nuevo marco cultural de referencia con visión de desarrollo de satisfacción de las necesidades de generaciones presentes sin comprometer la satisfacción de las necesidades de las futuras generaciones”.
En el marco de formulación e implementación del PADEMA, se inicia la sistematización de concepciones, metodología y técnicas relacionadas con el ordenamiento territorial de Chalatenango.
El apoyo financiero para el componente de ordenamiento territorial fue gestionado durante aproximadamente dos años y fructificó cuando una de las organizaciones de cooperación internacional que trabajaban en Chalatenango, el CID, mostró interés y concretó la colaboración financiera y de recursos humanos. Se encargó al Comité Ambiental de Chalatenango, CACH, organismo de concertación de entidades que trabajaban en el desarrollo ambiental de Chalatenango creado en 1994, que desarrollara los procesos vinculados al ordenamiento territorial.
Desde la firma de los Acuerdos de Paz, en 1992, Chalatenango, una de las zonas de más extendido y consolidado control de la insurgencia, vivió una etapa que podría tipificarse como febril en el trabajo de las entidades de cooperación internacional. El CACH tenía una grande y diversa cantidad de actividades que imposibilitaron que asumiera el trabajo del impulso del plan de ordenamiento territorial para la Mancomunidad La Montañona. Probablemente podría calificarse la década del 90 del siglo XX, especialmente a mediados, luego de la firma de los Acuerdos de Paz, como la “época de oro” del CACH. El CACH transfirió el proyecto directamente a la Mancomunidad La Montañona, creada en 1999, con asignación de personal técnico para desarrollarlo.
La primera etapa de la sistematización del ordenamiento territorial se da pues desde 1998 hasta el 2000, con un punto culminante con la elaboración del PADEMA y la gestión concretada de apoyo financiero. Es de hacer notar que PROCHALATE también concitó los esfuerzos analíticos del Fondo Internacional para el Desarrollo de la Agricultura, FIDA y del Programa para el Desarrollo de la Organización de las Naciones Unidas, PNUD y se produjo un importante estudio denominado “Estrategia Básica de Desarrollo Territorial, Mancomunidad La Montañona, Chalatenago, 2001-2003”.
Segundo momento: del 2001 al 2004
Del 2001 al 2004 se impulsó la construcción del Plan de Ordenamiento Territorial, ligado a la gestión de la Mancomunidad La Montañona. El CID propició la participación de técnicos expertos en ordenamiento territorial, uno de origen colombiano y dos ecuatorianos; la función de los técnicos era la de generar capacidades para el ordenamiento territorial capacitando actores locales. Se aunaron a los esfuerzos de cooperación del CID, los de OXFAM.
En la Mancomunidad La Montañona, se había creado la Unidad Técnica Facilitadora, posteriormente Unidad Técnica Institucional, UTI, y fue ella la encargada de dirigir la construcción del Plan de Ordenamiento Territorial en su primera fase. Dentro de las normativas se establecía que se cada dos meses se informaría al CACH de los avances del Plan de Ordenamiento Territorial.
El proceso implicó la discusión de la concepción de Plan de Ordenamiento Territorial, la realización de talleres con las comunidades, giras de Alcaldes para el trabajo de diagnóstico territorial en los municipios mancomunados, socialización de la concepción del POT.
A finales del 2004 el proceso del POT inicia una fase de descenso. Pueden identificarse como características del declive en la construcción del POT, la finalización del apoyo del CID, la falta de sistematización en la gestión de otros proyectos de apoyo, la falta de coherencia y profundidad informativa y formativa sobre el POT, la carencia de objetivos estratégicos precisos, priorizados y limitados en su cantidad, la realización de actividades con relativamente altos costos y de limitado beneficio como las giras, las contradicciones personales y colectivas generadas por la situación y perspectivas del manejo de proyectos relacionados con el manejo ambiental del Departamento como el proyecto de agua, el cambio de personal a cargo de la Unidad Técnica Institucional.
El descenso en el proceso de construcción del POT, coincidió con el ascenso de procesos de apoyo a la construcción de soluciones binacionales de países con fronteras comunes que habían tenido experiencias conflictivas, por parte de la Unión Europea. En general los Programas Binacionales se pueden identificar como política de la cooperación externa de la Unión Europea, desde el año 2000 y su proyección es de largo plazo.
En este contexto la Unión Europea se insertó en el proceso real de integración centroamericana, entre Honduras y El Salvador. El Programa Binacional de Desarrollo Fronterizo Honduras El Salvador de la Unión Europea se inició con un diagnóstico de las posibilidades de desarrollo económico y social de la frontera común entre los dos países.
La forma operacional del PBDF fue la construcción de Coordinaciones Trinacionales, Oficinas Territoriales y Núcleos de Desarrollo Local a lo largo de la frontera, de los cuales el de La Mancomunidad de Municipios de La Montañona, es designado con el número 1. En general puede decirse que el apoyo técnico, teórico, organizacional, de planificación y financiero de la Unión Europea está concebido para el caso de Honduras y El Salvador, para cuatro años.
El período del 2000 al 2004, la gestión encaminada hacia la sistematización de los esfuerzos en la construcción del POTP fructificó en el año 2004, en el decidido apoyo que la Unión Europea dio a la constitución del Núcleo de Desarrollo Local Número 1 “Apoyo al Proceso de Desarrollo Territorial en La Montañona, Chalatenango” en el cual se encontraba el Plan de Ordenamiento Territorial.
El apoyo brindado por la UE tiene ciertas virtudes teóricas y técnicas desde el punto de vista de la planificación y organización estratégica. Desde el punto de vista teórico, la concepción del desarrollo binacional potencia procesos de desarrollo económico y social reales, en zonas poco priorizadas en los planes gubernamentales y con relativamente grandes reservas naturales, integra zonas de países de manera diferente ampliando la demanda agregada. Desde el punto de vista técnico gerencia de manera democrática, propiciando el protagonismo de nacionales y con un acervo técnico que incluye la formulación de un marco lógico que guía el múltiple accionar. Organizativamente, la dislocación en el terreno es funcional, con nacionales de los dos países y permite dar un seguimiento y monitoreo suficientemente continuo a las acciones contempladas en el marco lógico y controlar la ejecución del plan. Desde luego que la eficiencia y la eficacia están reñidas con lo perfecto, y sin duda en estas dimensiones hay mucho que mejorar, pero lo central es que se cuenta con el apoyo calificado, necesario y democrático de la UE.
En el “Apoyo al Proceso de Desarrollo Territorial de la Montañona, Chalatenango” se formuló un marco lógico que orienta el accionar de las entidades que participan. En esta fase se impulsó la firma de convenios entre la Mancomunidad La Montañona y entidades estatales y no gubernamentales, a fin de ejecutar las acciones del desarrollo territorial en la Mancomunidad La Montañona.
Tercer momento: del 2004 hasta la fecha
Desde mediados del 2004, la UES desarrolló una continua relación con la Mancomunidad La Montañona, que culminó en la firma de un Convenio entre las dos entidades para apoyar el proceso de desarrollo territorial, en principio vinculado al fortalecimiento de los Sistemas de Información Geográfico y luego al Plan de Ordenamiento Territorial. El tercer momento de impulso del POT contó con la participación de varias entidades con trayectoria en el desarrollo del Departamento.
Con el apoyo del PBDF la Mancomunidad La Montañona creó un organigrama que orientaba el trabajo de ordenamiento territorial. Es esencial el concepto que tiene la Mancomunidad de lograr un territorio competitivo armonizando en lo posible el desarrollo poblacional con el desarrollo territorial.
La competitividad en un concepto que tiene básicamente un contenido económico. Es un proceso de diferenciación de la unidad productiva territorial con la finalidad de generar bienes y servicios de calidades y cantidades específicas, destinados a segmentos determinados de una población nacional o internacional que tenga capacidad adquisitiva generada por la actividad estatal o del mercado. La diferenciación territorial tiene la finalidad de posesionarse y posicionarse de un mercado, en competencia (que implica acuerdos y cooperación) con otras ofertas similares de bienes y servicios territoriales a nivel nacional, regional o mundial.
La UES trabaja en el esfuerzo de elevar la capacidad competitiva del territorio de la Mancomunidad La Montañona, concentrándose en el desarrollo de las capacidades locales para la gestión del territorio, por medio del Plan de Ordenamiento Territorial y trabajando en la institucionalización del desarrollo sustentable, que genera rendimientos financieros de contenido social protegiendo, manteniendo y mejorando el territorio, por medio de la Gestión del Conocimiento de protagonistas del desarrollo territorial de la Mancomunidad La Montañona.
El organigrama presentado en su oportunidad por la Unidad Técnica Interinstitucional y que ha dado base a la participación de la UES se presenta a continuación.
5. Reflexión metodológica sobre la finalidad del POT.
Un POT en cualquier dimensión, es un hecho social. Como iniciativa, proceso y como resultado el plan de ordenamiento territorial, concita la participación de individuos y colectivos y afecta positiva o negativamente, intereses de carácter económico, social, político y cultural de diferentes grupos, estamentos, capas y clases sociales. De manera que los procesos de consenso y conflicto social son inmanentes y por lo tanto, permanentes en la construcción social participativa del POT.
La gestión del plan de ordenamiento territorial implica que los procesos de conflicto social, ya sean individuales o colectivos, se canalicen hacia procesos de consenso social, local, regional, nacional, binacional e internacional que resulten en un desarrollo territorial físico y humano positivo, de beneficio para toda la población. El plan de ordenamiento territorial es en este sentido, un instrumento de persuasión social, pero puede serlo de confrontación social a todos los niveles. El POT teóricamente debe elevar el nivel educativo de la población propiciando un pensamiento estratégico sobre la importancia de generar tendencias para la utilización racional del territorio; por ello un plan de ordenamiento territorial necesita una estrategia de comunicación social que genere conciencia de la necesidad humana de cuidar y restautar el deterioro del territorio.
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